35 años de política
anti-industrial
A poco
de llegar al gobierno, el ex presidente Carlos Menem dijo que le dolía
"que perdure la industria". Rápidamente, alegó que había querido
decir "la injusticia", pero el lapsus no fue casual: la política
menemista, bajo todos sus ministros de Economía, fue perjudicial para la
mayoría de los sectores de la industria. Esta orientación menemista revivió la
política anti-industrial inaugurada por José Alfredo Martínez de Hoz durante la
dictadura militar iniciada en 1976 y fue continuada por la Alianza radical-frepasista
(1999/2001). En el gobierno actual representado en la opaca figura del
presidente Mauricio Macri; se identifica con una política guiada por el grupo Clarín,
sigue los mismos procedimientos de sus anteriores, retomando la misma política
de ajustes y de endeudamiento exterior y destrucción del aparato productivo, en
beneficio de los monopolios extranjeros, limitando al máximo el mercado
interno, aumentando la miseria del pueblo y de los trabajadores, siguiendo los
lineamientos del país del norte; preparar el terreno y las condiciones para
apropiarse de los recursos naturales, escasos en sus países, pero muy
abundantes en Argentina y todo Latino-América. La preocupación del macrismo no
está ni en el campo para la producción de cereales para la exportación, ni la
ganadería en ninguna de sus variables, Toda la política del macrismo apunta a
dividir el país en tres sectores y entregar a la lujuria imperialista las
reservas naturales de las zonas norte y sur, reduciendo el país a la zona
central; Integrada por Buenos Aires; Santa Fe; Entre Ríos; Córdoba, Mendoza, La
Pampa; San Luis; el resto del país se encuentra en venta y a disposición de los monopolios
internacionales.
JUSTIFICACION
LIBERAL
Los gobiernos antipopulares justificaron
sus políticas neoliberales aperturistas y anti-industrialistas sosteniendo que
de esa forma se adaptan a las corrientes imperantes en el mundo. Sin embargo, a
diferencia de Argentina, muchos países, tanto centrales como de la periferia,
tuvieron y tienen políticas de diverso tipo para desarrollar y transformar
industrias, tradicionales y de punta, destinadas al mercado interno o la
exportación.
Desde fines de los años ’50 se
sucedieron diversos regímenes destinados a promover una industria que, está orientada
a favorecer las grandes empresas monopólicas nacionales y extranjeras. La
dictadura militar practicó una política dual en relación al sector. Por una
parte llevó adelante una apertura arancelaria y una desregulación financiera
que provocó la sustitución de producción nacional por los productos importados
y la desaparición de sectores enteros (el de la electrónica de consumo fue
quizá el más notorio), mientras transfirió jugosos subsidios a los grandes
grupos industriales. Estos grupos habían crecido en décadas anteriores
beneficiándose de factores como la expansión del mercado interno, la
sobreprotección arancelaria, los sobreprecios pagados por el Estado en sus
contrataciones y compras y los regímenes de promoción establecidos desde 1958.
En 1977 el gobierno dispuso un
Régimen de Promoción Industrial (Ley 21.608/77) por el cual se otorgaron
subsidios y protecciones que contribuyeron a la instalación o crecimiento de
grandes plantas productoras de insumos industriales como cemento, pasta
celulósica, química y petroquímica, acero, aluminio y textiles.
Como muestran los estudios
sobre el tema, el régimen no estableció una política industrial nacional, sino
que benefició sólo a un número reducido de proyectos y de firmas y promovió la
tendencia preexistente a la concentración de la industria. Por otra parte, los
subsidios se otorgaron sin criterios claros sobre la conveniencia de
promocionar determinada actividad o empresa y sin exigencias de contrapartida
en lo que respecta a creación de puestos de trabajo o exportaciones.
“Más que alentar el desarrollo
y maduración de ciertas industrias ‘nacientes’ –sostiene Daniel Aspiazu, un
investigador pionero en el tema–, la promoción ha tendido a convertirse en una
fuente de subsidios más o menos permanentes para quienes decidieron usufructuar
tales transferencias”1.
También se establecieron
regímenes provinciales en La
Rioja, San Luis, Catamarca, San Juan, Tierra del Fuego,
decididos no en función de una política de desarrollo regional de carácter
nacional, sino en base a criterios políticos. Los regímenes provinciales
beneficiaron a empresas grandes y medianas nacionales y extranjeras, pero
debido al carácter de la normativa y a las deficiencias de implementación no
tuvieron los efectos esperados. Muchas de las plantas instaladas al amparo de
esos regímenes fueron traslados de otras ya existentes en zonas industriales
tradicionales: se hablaba, en los años de auge del sistema, de las “fábricas
con rueditas”. Debido a esto, los puestos de trabajo que aparecían en una
localidad, se perdían en otra, por lo cual el costo fiscal de los empleos
creados fue elevadísimo. Por otra parte, durante su vigencia se detectaron
numerosas irregularidades que desvirtuaban el sentido de la promoción. Una de
las más frecuentes era que las empresas no manufacturaban en el lugar de la
promoción, sino que “importaban” los productos de sus plantas originales, pero
los facturaban en el lugar promocionado para obtener beneficios impositivos,
como la exención del IVA
Recorriendo las zonas
promocionadas se comprobaba fácilmente que muchas empresas no tenían
instalaciones industriales sino simples galpones, lo cual era tolerado por las
autoridades provinciales y nacionales.
La promoción
del atraso
Luego del colapso de
estancamiento radical (1983/89), el menemismo llevó adelante una política
también dual. La reducción de aranceles y la apreciación de la moneda nacional
aumentaron la exposición de la industria local a la competencia internacional y
promovieron el reemplazo de una multitud de productos finales e intermedios por
otros provenientes del exterior.
La apertura no perjudicó a
todos los sectores: primero, otorgó más protección a algunos insumos que a los
bienes terminados, lo cual favoreció a la industria de insumos como acero o
química; segundo, el régimen arancelario y de cuotas negociado en el Mercosur
benefició a la industria automotriz; tercero, la reducción de aranceles para
bienes de capital facilitó la capitalización de numerosas empresas, al tiempo
que provocaba la debacle de la industria nacional de esos productos;
finalmente, la agroindustria se benefició por el aumento de la productividad
agrícola (facilitada por el abaratamiento de la importación de insumos y bienes
de capital) y las reducciones arancelarias del Mercosur.
En términos generales, la
política menemista provocó el retroceso de muchas industrias tradicionales y de
mayor componente tecnológico, al tiempo que favoreció a otras basadas en la
elaboración de bienes primarios, como la agroindustria y las productoras de
insumos industriales.
Uno de los síntomas de abandono
de toda política activa fue el cierre del Banco Nacional de Desarrollo. Esta
entidad había presentado a lo largo de su historia numerosas deficiencias por
distribución de fondos con criterios políticos y corrupción. En los ochenta, el
banco contaba con poco capital y una enorme cartera morosa e incobrable. Aun
así cumplió un papel en el financiamiento de la industria y una política de
desarrollo hubiera contemplado su saneamiento y capitalización, en lugar de su
cierre. De hecho, prácticamente todos los países cuentan con una o varias
instituciones de esa naturaleza. Pero al principio del gobierno menemista el
BND fue reemplazado por el BICE (Banco de Inversión y Comercio Exterior), que
tiene una capacidad financiera insignificante.
Las privatizaciones también
asestaron un golpe a la industrialización autónoma, en la medida que causaron
el cierre de numerosos talleres, laboratorios de investigación y centros de
entrenamiento de empresas públicas. El menemismo eliminó el Compre Nacional, lo
cual permitió que las empresas extranjeras que se instalaron en el país, como
las de servicios privatizados, reemplazaran a proveedores industriales locales
por externos. También debilitó el INTI (Instituto Nacional de Tecnología
Industrial), a la CNEA
(Comisión Nacional de Energía Atómica) –que cuenta con importantes laboratorios
de investigación y exporta tecnología– y cerró la Fábrica Militar de
Aviones2.
La Alianza mantuvo, básicamente, el rumbo heredado.
Las empresas chicas fueron las
principales afectadas por este tipo de políticas. En el país existen unas
900.000 Pymes y microempresas que emplean 2,5 millones de personas. Muchas de
ellas pertenecen al sector industrial o trabajan como proveedoras de bienes y
servicios del mismo. Muchas, también, exportan o estarían en condiciones de
hacerlo si contaran con apoyo financiero o institucional.
Durante décadas, los gobiernos
locales dispusieron de numerosos regímenes de promoción de las Pymes, que
generalmente contaron con escasos recursos y sufrieron discontinuidades, por lo
cual su efecto fue bajo o nulo.
La
estrategia de EE.UU.
Durante el siglo XIX, Estados
Unidos utilizó las políticas arancelarias y de Compre Nacional como
instrumentos de protección y desarrollo industrial. También apeló al
proteccionismo durante la crisis del ’30 y en los años ’70, para contrarrestar
los efectos de la crisis mundial sobre industrias como la siderurgia y la
textil.
Pero uno de los instrumentos
decisivos de política industrial de EE.UU. es la promoción de la industria
bélica. El 30-4-1990, Robert Kuttner pudo escribir en su columna del Business
Week que “siempre, desde la
Segunda Guerra, los EE.UU. han tenido una política industrial
conocida como ‘el Pentágono’. Cada vez que los militares compran un nuevo
sistema de armas, subsidian una tecnología”3.
Actualmente, el presidente Bush aumentó en 50.000 millones de dólares el
presupuesto de Defensa, con lo que éste supera a la suma de los diez países que
le siguen.
El país del Norte dispone de
una legislación por la cual las empresas pueden obtener medidas proteccionistas
cuando consideran que sus competidores del exterior están actuando en forma
desleal. Por este sistema se traba el ingreso de productos latinoamericanos
siderúrgicos, agrícolas y textiles, como actualmente los tubos sin costura,
cítricos y miel argentinos.
Además de contribuir brindando
protección, el Estado apoya el desarrollo industrial contribuyendo al
financiamiento de la
Investigación y Desarrollo, especialmente de actividades de
alta tecnología, a través de diversas agencias. EE.UU. tiene además una activa
política de promoción de Pymes a través de la Small Business
Administration (SBA). En ese país existen 22 millones de pequeñas empresas, que
representan la mitad del producto doméstico privado y de la fuerza laboral del
sector privado. La SBA
es una organización del gobierno federal con rango cuasi ministerial; está
dirigida por representantes del sector público y privado; cuenta con un presupuesto
de 800 millones de dólares anuales y posee un sistema de garantía de créditos
que permite asegurar 9.000 millones de créditos tomados por las Pymes. Cubre
entre el 30 y 40% de los préstamos otorgados a las firmas. Cumple también
tareas de asesoramiento.
También se promueve a que las
Pymes participen como subcontratistas de las grandes empresas que ganan
licitaciones estatales. Paralelamente, con el objetivo de fomentar la
participación de las Pymes en el mercado externo, la Oficina para el Comercio
Internacional (OIT) de la SBA
dirige y coordina con otras agencias estaduales y federales el asesoramiento y
la asistencia financiera para explorar mercados, establecerse y/o expandir las
exportaciones.
La inversión realizada para
estimular a las Pymes es rentable ya que, de acuerdo con un estudio de Price
Waterhouse4
por cada dólar invertido por el Estado en el desarrollo de las Pymes, vuelven
6,8 dólares en carácter de impuestos pagados al gobierno federal o estadual.
Flexibilidad
activa en Europa
A lo largo del siglo XIX, tanto
Francia como Alemania utilizaron el proteccionismo y la promoción industrial
para recuperar terreno frente a la industrialización británica. A partir de la segunda
posguerra Europa desarrolló diversos tipos de política industrial. La Comunidad del Carbón y
el Acero, destinada a reconvertir esos sectores, fue una de las bases de la Comunidad Europea
(CE). Durante los ’70 la CE
dispuso numerosos programas de ayuda a la reestructuración de sectores
tradicionales en crisis, como siderurgia, minería y astilleros. En Francia se
implementó una política de promoción de “Campeones Nacionales”. Posteriormente
se implementaron programas de carácter más “horizontal”, menos direccionados
hacia sectores específicos, cuya función es promover incentivos para el
desarrollo industrial y tecnológico. Entre las iniciativas más destacadas de
los últimos tiempos se cuentan los programas de desarrollo regional de Italia y
otros países de Europa, en los que se articulan los esfuerzos públicos y
privados, y los programas de asistencia regional de la actual Unión Europea
(UE)5.
En la actualidad la UE cuenta con un programa de
coordinación de esfuerzos nacionales de desarrollo, cuyo presupuesto pasó de
3.300 millones de euros en 1984
a 17.500 millones en la actualidad. También actúa el
Banco de Inversión Europeo, que financia proyectos de inversión en
infraestructura, transporte, tecnología y actividades que aportan a la
competitividad industrial.
La UE presta una atención especial a las Pymes. El Tratado de
Maastricht apoya la creación de redes de innovadores para propender a la
especialización de las empresas medianas y chicas. En 1996 se publicó el Plan
de Acción Europeo en Materia de Innovación, cuyo objetivo es promover la
cultura innovativa, generar un marco favorable para la innovación y
relacionarla con la investigación. Italia, en particular, tiene una rica experiencia,
estudiada internacionalmente, en el desarrollo de pequeñas empresas articuladas
en conjuntos regionales, denominados Distritos Industriales.
El Estado en
Latinoamérica
Desde los años ’50 la mayoría
de los países latinoamericanos iniciaron experiencias de sustitución de
importaciones e industrialización, con la intervención directa del Estado bajo
formas diversas: la creación de empresas públicas allí donde no había capital
privado dispuesto a la aventura, la manipulación del comercio exterior y la regulación
del crédito, generalmente con la fuerte presencia de bancos estatales.
Estas experiencias tuvieron
importantes distorsiones, pero sin ellas los países latinoamericanos no
hubieran construido sectores clave de la economía moderna que constituyen la
base indispensable para proseguir cualquier proceso de industrialización y
tecnificación.
Según un amplio estudio acerca
de la industrialización brasileña, “El ascenso al poder de Getulio Vargas, a
principios de 1951, marca verdaderamente, de acuerdo con la mayoría de los
autores, el arranque de una política sistemática de industrialización, bajo la
batuta del Estado y de la burguesía industrial, comercial, financiera, en unión
con los grandes propietarios agrícolas que producían alimentos y materias primas
para el mercado interno, así como con los nuevos grupos de la clase media y los
sectores populares urbanos incorporados en el proceso de industrialización”.
Este proceso tiene un nuevo impulso a partir de 1967, aunque en condiciones
diferentes.
La dictadura militar (1964/80)
conformó lo que Fernando Henrique Cardoso y Guillermo O’Donnell llamaron el
“Estado burocrático-autoritario” que rompió la alianza con los sectores
populares y privilegió los vínculos con las grandes empresas transnacionales.
En esta etapa, que promovió una fuerte aunque distorsionada industrialización
del país, el Estado intervino activamente a través de las empresas públicas,
los programas crediticios a través de la banca estatal y el otorgamiento de
subsidios indirectos con la provisión de energía y servicios a bajo costo y la
construcción de infraestructura destinada a facilitar el desarrollo de las
empresas.
Más modernamente, las Pymes
fueron incluidas en el foco de la promoción. El Artículo 179 de la Constitución
brasileña de 1988 establece un principio de tratamiento diferenciado para las
micro y pequeñas empresas en cuatro campos: administrativo, previsional,
tributario y crediticio. El apoyo se canaliza principalmente a través del
Sebrae (Servicio Brasileño de Apoyo a las Micro y Pequeñas Empresas), que
atiende a más de dos millones y medio de empresas del sector y funciona como
entidad de derecho privado, compuesta por representantes de la industria, el comercio
y el agro. Sus fondos provienen del aporte que realizan las propias empresas
con el 0,3% de los salarios del personal que emplean. Utiliza también una línea
de crédito por 500 millones de dólares del Banco Nacional de Desarrollo
Económico y Social (BNDS). El Sebrae tiene 27 oficinas regionales que cubren
todo el territorio, con 421 puestos de atención distribuidos en las capitales
estatales y el interior del país. Cuenta también con una representación en
Argentina desde 1993.
Chile cuenta también con un
amplio dispositivo para asistir a las Pymes. La Corporación de Fomento
a la Producción
(CORFO) tiene por objetivos apoyar la descentralización productiva y poner en
contacto pequeñas y medianas empresas chilenas con empresas extranjeras para
hacer negocios, concretar acuerdos de cooperación, contratos de transferencias
de tecnología o transmisión de experiencias empresariales o comerciales.
Funciona con la coparticipación del sector público y privado en el
financiamiento de los programas de proyectos de fomento, gestión exportadora y
fondos de asistencia técnica. A su vez, la Asociación de
Exportadores de Manufacturas (ASEXMA) lleva adelante programas de desarrollo de
capacidad de empresarios Pymes.
El estatismo
asiático
El Japón moderno surgió de la
política proteccionista e industrialista de la dinastía Meiji, instaurada en 1867, a partir de la cual
mantuvo un modelo de desarrollo industrialista y dirigista. En la segunda
posguerra Japón dispuso un arsenal de políticas de promoción toleradas por
EE.UU. por razones estratégicas. Los principales instrumentos fueron el
financiamiento preferencial, protección comercial y estímulo de la competencia
entre las firmas para promover la competitividad interna y externa. El país
ejerce, además, una protección sobre su mercado financiero con el propósito de
fomentar el ahorro interno y abaratar el costo crediticio. Las políticas fueron
implementadas fundamentalmente por el poderoso Ministerio de Comercio
Internacional e Industria (MITI).
Japón es, además, el país industrializado
que tiene políticas más extensas para Pymes, las que reúnen el 99% del número
de establecimientos y el 78% del empleo. Generan a su vez el 51% de las ventas
manufactureras, el 61% de las ventas mayoristas y el 77% de las minoristas.
Estas empresas conviven con grandes grupos con los cuales tienen extendidos
sistemas de subcontratación y existen políticas destinadas a facilitar la
adaptación de las Pymes a los requerimientos tecnológicos de las cadenas de
subcontratación y a mejorar su capacidad de negociación frente a las grandes
empresas.
En la segunda mitad del siglo
pasado varios países asiáticos, como Corea, Taiwán, Malasia y Tailandia,
siguieron la ruta de industrialización de Japón, repitiendo muchas de sus
prácticas de intervención estatal. Un completo informe del Banco Mundial
sintetiza las políticas de los exitosos asiáticos. “En cada uno de los países
el gobierno intervino para fomentar el desarrollo, a menudo en forma
sistemática y a través de canales múltiples. Las intervenciones de política
adoptaron muchas formas: créditos subvencionados y orientados específicamente a
industrias seleccionadas; bajos tipos de interés sobre los depósitos y límites
máximos para los tipos de interés sobre los empréstitos a fin de aumentar las
ganancias y las utilidades no distribuidas; protección de los sustitutos
internos de las importaciones; subsidios a las industrias en decadencia;
establecimiento de bancos estatales y apoyo financiero a los mismos;
inversiones públicas en investigaciones aplicadas; fijación de metas de
exportación para empresas e industrias específicas; creación de organismos de
comercialización de las exportaciones y amplio intercambio de información entre
los sectores público y privado”7.
Durante la década del ’90, y
especialmente luego de la crisis asiática, muchas de las regulaciones y formas
de proteccionismo comenzaron a ser desmontadas por la presión de EE.UU. y los
organismos financieros internacionales. Pero muchas quedan en pie,
especialmente en los sectores bancarios, generalmente hostiles a la
participación de bancos extranjeros.
China, finalmente, ha logrado
esa performance con una rara combinación de dos sistemas antagónicos en
convivencia, con una liberación de “espíritus animales” de la innovación y la
competencia, pero también con el mantenimiento de grandes sectores de la
economía y las finanzas bajo control estatal y en un régimen de dictadura de
partido. Es decir, otro caso de industrialización lejos de las reglas del libre
mercado.
En síntesis: la intervención o
la ayuda estatal no explica por sí sola el éxito industrial y es preciso
reconocer que, en no pocos casos, contribuyó a distribuir rentas y a promover
distorsiones costosas para el fisco, los consumidores y los sectores no
beneficiados. Pero según la experiencia internacional, ni el desarrollo de
nuevas industrias en zonas rezagadas ni la reconversión de sectores en crisis
ha sido posible con el simple funcionamiento del mercado y la conducta
solitaria de las empresas.
Como señala Michael Porter la
competitividad de las empresas depende de un complejo juego de factores en el
que se incluyen el aporte de instituciones privadas –como las de promoción
científica y tecnológica– que son casi impensables sin la contribución estatal,
y de la disponibilidad de activos como la infraestructura o la mano de obra
calificada, cuya existencia depende, en gran medida, de la inversión estatal.
Hace sesenta y un años el
general (presidente de facto) Eduardo Lonardi, acompañado por el almirante
(vicepresidente de facto) Issac Rojas, anunciaba desde un balcón que había
tenido dueño hacía apenas una semana, que en el proceso político que se
iniciaba, bautizado ampulosamente por sus autores civiles y militares como
“Revolución Libertadora”, no iba a haber ni vencedores ni vencidos. Terminaba
una época destinada a marcar defintivamente la historia argentina. Plena en
méritos y desméritos, avances inéditos en el terreno social y la mayor
redistribución del ingreso de la historia en sentido progresivo equiparando por
primera y única vez en la historia la distribución de la renta entre los que la
producían y los que se la apropiaban. Los libertadores, según decían, venían a
terminar con las prácticas antidemocráticas. No parecía un buen antecedente el
criminal ataque a la Plaza de Mayo producidos el 16 de junio de 1955 que
provocó más de 350 muertos y casi 1.100 heridos.
El último sueño de Eva Perón
fue la construcción del Hospital de Niños mejor equipado y más grande de Sudamérica
que comenzó a construirse en un predio de 94 mil hectáreas en el barrio de la
paternal, sobre la calle Warnes. Los “libertadores” evaluaron que aquella obra
iba a ser un monumento a la obra de Evita y decidieron desistir de la
construcción del nosocomio infantil, prefiriendo salvaguardar sus miserias
políticas a la atención de la salud infantil. El lugar fue abandonado en
avanzado estado de construcción lentamente fue siendo ocupado por familias que
lo fueron bautizando como el “Albergue warnes”. Casi como alegoría, un
presidente de origen peronista pero que había “evolucionado” hacía el
autodenominado “neoliberalismo” el mismo que fue a visitar a su lecho de
enfermo al almirante Rojas y se despidió con un recordado beso, fue el
encargado de demoler, entre otras cosas, lo que quedaba del esqueleto del Hospital
Pediátrico María Eva Duarte de Perón.
